Chết vì một nghìn khoản trợ cấp

Vài năm trước, tôi đi nghỉ cùng một nhóm bạn. Là viện sĩ hàn lâm duy nhất trong nhóm, tôi trở thành đối tượng của sự tò mò thoáng qua. Khi tôi kể tôi đang nghiên cứu chính sách công, một trong những người đồng hành của tôi hỏi đầy hoài nghi: “Nếu người ta nghiên cứu nhiều về chính sách công, thì tại sao mọi thứ vẫn lộn xộn?” Câu hỏi đó thật quá ngớ ngẩn, nó giống như câu hỏi: “Nếu chúng ta nghiên cứu nhiều về y học, tại sao người ta vẫn chết?”

Nếu suy nghĩ kỹ, người ta hoàn toàn có thể đưa ra lời đối đáp thông minh trong những trường hợp như trên (Lúc đó, tôi chỉ nói lầm bầm điều gì đó như “Ừm, vấn đề này quả là phức tạp”). Lẽ ra, tôi nên nói, trong lĩnh vực chính sách công, cũng như trong y học, chúng ta đã đạt được một số thành tựu khá lớn: Ngày càng có nhiều người Mỹ khỏe mạnh hơn, giàu có hơn, được giáo dục tốt hơn và ít bị tác động hơn trước những đợt suy thoái kinh tế hay phá sản so với bất kỳ thời điểm nào trong lịch sử.

Tuy nhiên, nhiều năm sau, tôi vẫn băn khoăn với câu hỏi này, chủ yếu bởi vì nó gợi ra một điểm rất quan trọng: Ngay cả khi các nhà kinh tế đạt được sự nhất trí về những chính sách có thể giúp chúng ta giàu có hơn, những chính sách này vẫn bị phe chính trị đối lập chặn đứng. Thương mại quốc tế là một ví dụ hoàn hảo. Tôi chưa từng biết bất kỳ nhà kinh tế học chính thống nào tin tưởng có sự khác biệt về tầm quan trọng của thương mại quốc tế đối với hạnh phúc của người dân ở những nước giàu và những nước nghèo. Chỉ có duy nhất một vấn đề nho nhỏ: những cuộc biểu tình trên đường phố, thậm chí trước khi phong trào chống toàn cầu hóa diễn ra mạnh mẽ ở những nơi như Seattle và Genoa, các hiệp định mở rộng thương mại, như Hiệp định Tự do Thương mại Bắc Mỹ, đã gây ra các cuộc xung đột chính trị mạnh mẽ.

Trong khi đó, các quy định về ngân sách của chính phủ mới được quốc hội thông qua lại lãng phí tiền bạc vào những dự án nhỏ không thể làm gia tăng lợi ích quốc gia. Trong suốt gần 40 năm, ngân sách liên bang liên tục trợ cấp cho những nông dân sản xuất vải nỉ Angora ở Mỹ. Chính sách trợ cấp sản xuất vải nỉ Angora bắt đầu được thực hiện từ năm 1955 theo chỉ thị của quân đội nhằm đảm bảo nguồn cung cấp vải sợi may quân phục khi chiến tranh nổ ra. Tôi không phản đối chính sách này. Nhưng từ năm 1960, quân đội đã chuyển sang dùng sợi tổng hợp để may quân phục. Tuy nhiên, chính phủ vẫn tiếp tục chi những khoản tiền trợ cấp khổng lồ cho nông dân sản xuất vải nỉ Angora trong ba mươi lăm năm tiếp theo. Tại sao lại như vậy?

Lý do không phải vì những nông dân sản xuất vải nỉ Angora có sức mạnh khủng khiếp, họ được hậu thuẫn lớn hay thuộc thành phần chính trị phức tạp. Họ không phải là một trong ba nhóm người này. Thực tế, số lượng rất ít các nông dân sản xuất vải nỉ Angora chính là một lợi thế. Những nông dân này có thể nhận được những khoản thanh toán lớn từ chính phủ mà không phải nộp thuế. Giả sử có một nghìn nông dân sản xuất vải nỉ Angora, mỗi người nhận được khoản tiền trợ cấp trị giá 100 nghìn đôla từ chính phủ liên bang mỗi năm, chỉ vì họ là nông dân sản xuất vải nỉ Angora.

Những người nông dân nhận được tiền trợ cấp rất quan tâm đến điều này - có lẽ, họ còn quan tâm đến nó nhiều hơn bất kỳ một quan chức nào của chính phủ. Trong khi đó, tất cả chúng ta, những người phải trả thêm từng đồng xu nhỏ vào đủ các loại thuế để duy trì một nguồn cung vải nỉ không cần thiết, lại chẳng hề quan tâm đến nó. Bất kỳ một chính trị gia nào cũng có thể nhận thấy ngay rằng việc tán thành chính sách trợ cấp sẽ giúp họ giành được sự ủng hộ mạnh mẽ từ những nông dân sản xuất vải nỉ Angora trong khi vẫn không làm ảnh hưởng tới những cử tri khác. Đó là một thực tế chính trị không cần bàn cãi.

Vấn đề là những nông dân sản xuất vải nỉ Angora không phải là nhóm duy nhất xếp hàng để nhận trợ cấp, hay miễn thuế, hay bảo hộ thương mại, hay bất kỳ chính sách nào làm đầy túi tiền của họ từ chính quyền liên bang. Chính sách trợ cấp cho những nông dân sản xuất vải nỉ Angora giờ đây, không còn nữa. Nó đã trở thành một công cụ quảng cáo cho các hoạt động chính trị liên quan đến ngân sách chính phủ và sự vô lý hoàn toàn của nó bị lên án mạnh mẽ.

Tuy nhiên, quá trình phát sinh những khoản tiền mặt trợ cấp vô lý như trên vẫn còn tồn tại. Hãy xem tiếp ví dụ về ethanol, một loại nhiên liệu thay thế cho xăng dầu, có nguồn gốc từ ngũ cốc và vẫn được đánh giá là thân thiện hơn với môi trường. Mỗi gallon xăng dầu pha ethanol được giảm 5,4 xu thuế so với dầu tinh, vì nó cháy sạch hơn và nhờ có nó, chúng ta không cần phụ thuộc vào nguồn cung cấp nhiên liệu từ các nước khác.

Dĩ nhiên, cả các nhà khoa học lẫn các nhà môi trường đều không tin, ethanol thật sự tuyệt vời đến vậy. Theo nghiên cứu năm 1997 của Tổng cục Kế toán, một đơn vị không thuộc đảng phái nào của Quốc hội, ethanol không giảm bớt sự phụ thuộc của chúng ta vào dầu nhập khẩu. Tuy nhiên, tiền trợ cấp cho ethanol vẫn ngốn hết 7,1 tỷ đôla ngân sách chính phủ. Tồi tệ hơn, ethanol còn khiến tình trạng ô nhiễm không khí trở nên trầm trọng hơn. Nó bốc hơi nhanh hơn dầu tinh, và ở nhiệt độ cao, nó sẽ khiến các vấn đề liên quan đến tầng ozone trở nên trầm trọng hơn. Một nghiên cứu được Viện Hàn lâm Khoa học Quốc gia tiến hành năm 1999 cũng đưa ra kết luận tương tự.

Nhưng tuân theo khoa học là mất điểm. Như tờ New York Times đã viết về cuộc tranh cử tổng thống năm 2000: “Dù ethanol có là nhiên liệu lý tưởng cho xe hơi hay không, nó chắc chắn đã đóng góp đáng kể vào các chiến dịch tranh cử ở Iowa”. Trợ cấp thuế cho ethanol làm tăng cầu ngũ cốc, nhờ đó giúp người nông dân có cuộc sống khấm khá hơn.

Theo tính toán của Hiệp hội Những người trồng Ngũ cốc Quốc gia, giá mỗi giạ ngũ cốc bán ra tăng 30 xu nhờ chương trình ethanol. Bill Bradley hiểu rõ điều này. Trong suốt ba nhiệm kỳ là thượng nghị sĩ bang New Jersey (một bang không trồng nhiều ngũ cốc), ông phản đối chính sách hỗ trợ thuế cho ethanol. Một trong những thành tích quan trọng nhất của ông trong thời gian này là làm trong sạch và hạn chế những sai lầm trong chính sách trợ cấp.

Khi Bill Bradley đến Iowa với tư cách là ứng cử viên tổng thống của đảng Dân chủ, ông “đã nói chuyện với một vài nông dân” và nhận ra, ông cần ủng hộ chương trình dỡ bỏ thuế đánh vào ethanol. Ông nhận ra ethanol có ý nghĩa quyết định đối với các cử tri Iowa, và Iowa có ý nghĩa quyết định trong cuộc tranh cử tổng thống. Tất cả những ứng cử viên tổng thống nhanh nhạy trước thời cuộc đều ủng hộ trợ cấp ethanol trừ John McCain, người không vận động tranh cử ở Iowa vì biết lập trường của mình đối với ethanol sẽ loại trừ bất kỳ cơ hội thành công nào ở đó.

Mặc dù “cách nói thẳng thắn” của Thượng nghị sĩ McCain thật sự rất đáng ngưỡng mộ, nhưng chúng ta hãy nhớ, ông đã thất bại trong cuộc tranh cử tổng thống Mỹ. Ngay trước khi diễn ra những cuộc họp kín ở Iowa năm 2000, một nông dân trồng ngũ cốc tên là Marvin Flier ở bang Iowa đã phát biểu trên tờ New York Times: “Đôi khi, tôi nghĩ rằng họ (những ứng cử viên) xuất hiện chỉ là là để thỏa mãn chúng tôi. Dĩ nhiên, điều đó không tệ chút nào.”

Ethanol không phải là nguyên liệu có lợi ích đặc biệt to lớn khiến tất cả chúng ta phải hoàn toàn đồng tình. Số lượng nông dân chỉ chiếm 2 hay 3% tổng dân số, thậm chí số nông dân thật sự trồng ngũ cốc còn ít hơn nhiều. Nếu việc loại bỏ đặc ân ra khỏi chính trị chỉ đơn giản là vấn đề mang tính quyền lực, thì chúng ta, những người không thể phân biệt một con bê cái và một con bê đực, sẽ hoàn toàn bỏ qua những người nông dân. Thực tế, những cử tri cánh hữu ở Mỹ có thể tập hợp lại và đề nghị dỡ bỏ thuế ethanol, và điều này sẽ khiến các cử tri cánh tả phải chịu thiệt. Và chúng ta cũng có thể có giải pháp cho vấn đề với những nông dân sản xuất vải nỉ Angora. Nhưng mọi chuyện lại không xảy ra như vậy.

Các nhà kinh tế học đưa ra thuyết hành vi chính trị rất phù hợp với thực tế trên. Khi chính kiến của tập thể được đề cao, ý kiến cá nhân sẽ trở nên nhỏ bé. Đầu thập niên 1980, Gary Becker đã viết một bài báo có ảnh hưởng sâu sắc tóm lược đầy đủ và toàn diện quan niệm phổ biến về kinh tế học điều tiết. Dựa trên những kết quả trong luận án tiến sĩ trước đó của Milton Friedman, Becker đưa ra giả thuyết cho rằng, trong điều kiện giống nhau, những tổ chức có quy mô nhỏ và được tổ chức tốt sẽ là những tổ chức thành công nhất trong guồng máy chính trị. Tại sao vậy? Bởi vì chi phí cho tất cả những gì có lợi đã được chia đều cho một bộ phận lớn và thiếu tổ chức trong dân số.

Hãy tiếp tục với ví dụ về ethanol. Khoản trợ cấp thuế 7 tỷ đôla chỉ mang lại lợi ích cho một nhóm nhỏ nông dân. Trong khi đó, chi phí lại được chia đều cho 98% còn lại trong chúng ta, đưa ethanol xuống vị trí rất thấp trong danh sách những mối bận tâm hàng ngày của chúng ta. Điều ngược lại sẽ đúng với kế hoạch yêu cầu cử tri cánh tả trả tiền trợ cấp cho cử tri cánh hữu của tôi. Cứ một cử tri cánh tả lại có khoảng chín cử tri cánh hữu, vì vậy, nếu mỗi cử tri cánh hữu được nhận một khoản phúc lợi trị giá 100 đôla từ chính phủ, thì mỗi cử tri cánh tả sẽ phải bỏ ra 900 đôla. Những cử tri cánh tả sẽ phát điên vì hóa đơn thuế 900 đôla, và lúc này, tiền thuế sẽ trở thành mối quan tâm chính của họ, trong khi những cử tri cánh hữu lại không thật sự vui mừng cuồng nhiệt với khoản trợ cấp 100 đôla của họ. Một chính trị gia khôn ngoan sẽ củng cố sự nghiệp của mình bằng cách bỏ phiếu cho những người cánh tả.

Chết vì một nghìn khoản trợ cấp.

Chi phí xây dựng ga-ra đỗ xe ngầm ở Bảo Tàng Khoa học và Công nghiệp không đáng kể so với nền kinh tế 10 nghìn tỷ đôla của chúng ta. Trợ cấp ethanol, bảo hộ thương mại cho những nhà sản xuất đường, miễn thuế cho các công ty dược phẩm có cơ sở hoạt động ở Puerto Rico và trợ giá cho các nông dân sản xuất bơ sữa cũng vậy. Nhưng nếu tính tổng, tất cả những khoản này và hàng nghìn khoản tương tự khác sẽ trở thành một khoản tiền khổng lồ. Những hoạt động không hiệu quả nho nhỏ bắt đầu phá vỡ chức năng cơ bản nhất của nền kinh tế thị trường: tiếp nhận đầu vào và sản xuất hàng hóa và dịch vụ sao cho có hiệu quả nhất. Nếu chính phủ phải trợ giá sữa, sẽ có nhiều nông dân sản xuất bơ sữa hơn mức cần thiết. Định nghĩa hoàn hảo nhất mà tôi từng nghe về chính sách miễn thuế là hình thức đầu tư hay hành vi sẽ trở nên vô giá trị nếu thiếu những cân nhắc về thuế. Và đó chính là vấn đề: Chính phủ không nên tạo ra động cơ khuyến khích người dân làm những việc sẽ trở nên vô giá trị.

Câu hỏi đặt ra là tại sao một chính phủ tốt không những rất quan trọng, mà cực kỳ thiết yếu? Khi Quốc hội chuyển sự chú ý của mình sang một vấn đề nào đó, quả thật sẽ có rất nhiều đồ trang trí xuất hiện trên cây thông Noel. Nhà kinh tế học quá cố của Đại học Chicago, George Stigler, người giành giải Nobel Kinh tế năm 1982, đã đề xuất và bảo vệ một quan điểm phản trực giác: các công ty và các ngành công nghiệp thường được thụ hưởng lợi từ luật pháp. Họ có thể sử dụng chính trị để tạo ra những quy định vừa giúp họ lại vừa gây khó khăn cho những đối thủ cạnh tranh.

Đầu thế kỷ XV, Trung Quốc vượt lên trên các nước châu Âu trong rất nhiều lĩnh vực như khoa học, canh tác, kỹ thuật, và thậm chí cả thuốc thú y. Người Trung Quốc đã đúc sắt từ năm 200 trước Công Nguyên, trước người châu Âu khoảng 1.500 năm. Tuy nhiên, khi cuộc Cách mạng Công nghiệp diễn ra ở châu Âu thì nền văn minh Trung Hoa lại suy tàn. Tại sao vậy? Theo nhận định của các chuyên gia lịch sử, lý do là vì các vị vua Trung Quốc coi trọng sự ổn định hơn sự tiến bộ. Kết quả là, họ ngăn cản mọi thay đổi xã hội chệch hướng làm bùng phát cuộc Cách mạng Công nghiệp. Ví dụ như, vào thế kỷ XV, những vị hoàng đế Trung Quốc ra lệnh cấm tất cả các hoạt động thông thương buôn bán, thắt chặt thương mại...

Chúng ta đã thiết lập ra một số thể chế, mà trong đó những lợi ích lớn áp đảo những lợi ích nhỏ hơn. Ví dụ, tổng thống sẽ sử dụng “quyền phát triển thương mại" trong tiến trình đàm phán thương mại quốc tế. Quốc hội vẫn nắm quyền thông qua những thỏa thuận trong hiệp ước, nhưng chỉ với một lá phiếu thuận hoặc chống. Tiến trình thông thường trong đó các nhà lập pháp có thể bổ sung hay sửa đổi đều bị bỏ qua. Tuy nhiên, các nhà lập pháp bắt buộc phải tuân theo quy định không được phép đạt được hiệp định bằng cách miễn thuế cho nhiều ngành khác nhau. Một hiệp định đem đến sự bảo hộ cho một số lợi ích đặc biệt không thể gọi là hiệp định thương mại. Quyền phát triển thương mại đang từ “fast”, vì thế, cũng buộc các chính trị gia tham gia đàm phán thương mại tự do phải dò đi từng bước.

WTO thực chất chỉ là một phiên bản quốc tế của cái gọi là fast-track authority. Đàm phán để giảm bớt rào cản thương mại giữa các quốc gia - mỗi quốc gia lại bao gồm vô số nhóm lợi ích - là một nhiệm vụ vĩ đại. WTO giúp quản lý tiến trình về mặt chính trị khi đưa ra những yêu cầu gia nhập đối với các nước: mở cửa các thị trường, xóa bỏ các hình thức trợ cấp, loại bỏ thuế quan... Đó là cái giá để trở thành thành viên của WTO. Đổi lại, các nước được công nhận là thành viên được tự do buôn bán trên thị trường của tất cả các thành viên hiện tại - một phần thưởng đáng kể để khích lệ các chính trị gia nói không với “những nông dân vải nỉ Angora” trên thế giới.

(Trích cuốn "Đôla hay lá nho" do Công ty Alpha Books phát hành)